調(diào)研報告　　

近年來，佛山市委市政府堅持制造業(yè)強市，劃定工業(yè)用地保護紅線，將工業(yè)用地紅線作為規(guī)劃底線納入國土空間總體規(guī)劃；全面攻堅村級工業(yè)園升級改造，強化工業(yè)用地供給，打造一流營商環(huán)境，推進制造業(yè)數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型升級，彰顯了“制造業(yè)強市”決心。新一輪國土空間規(guī)劃的規(guī)模投放、空間布局、用地管控等，將直接關(guān)系到制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的空間保障能力。佛山市第十三次黨代會報告提出，要全面優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局。近日，市自然資源管理局和市委黨校聯(lián)合舉辦佛山市2021年自然資源管理與國土空間規(guī)劃專題研討班，探索“制造業(yè)強市”背景下的國土空間規(guī)劃管理新思路、新舉措，充分研討并形成以下咨政報告內(nèi)容。

現(xiàn) 狀　　

“制造業(yè)強市”成為國土空間規(guī)劃的重要課題

在科技革命加速、新冠肺炎疫情等因素影響下，世界制造格局正在加速重構(gòu)。順德區(qū)作為廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機制改革創(chuàng)新實驗區(qū)、南海區(qū)作為廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)，佛山作為全國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點城市，肩負推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展形成“先行示范”的重要使命。正處于制造業(yè)大市向制造業(yè)強市轉(zhuǎn)變關(guān)鍵期，順應(yīng)制造業(yè)發(fā)展和空間布局趨勢，推進產(chǎn)業(yè)空間格局重塑和布局優(yōu)化是新一輪國土空間規(guī)劃的重要課題，也將是佛山制造業(yè)強市戰(zhàn)略的一次重要的頂層設(shè)計。

挑 戰(zhàn)　　

因發(fā)展歷史緣故，新時代佛山制造業(yè)發(fā)展在國土空間保障方面，存在著空間受限、存量工業(yè)用地零散低效、平臺載體水平不高等問題與挑戰(zhàn)。這些是制約佛山制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的深層問題。

（一）新增建設(shè)用地規(guī)模少，制造業(yè)發(fā)展空間受限

“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，我市建設(shè)用地1513平方公里，其中工業(yè)用地458平方公里。目前省預(yù)下達了1670平方公里建設(shè)用地作為我市2035年建設(shè)用地總規(guī)模，預(yù)計我市未來15年可新增建設(shè)用地156平方公里；因我市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，新增重大基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目用地需求極大，可供工業(yè)項目的新增建設(shè)用地規(guī)模捉襟見肘，不利大型戰(zhàn)略性新興項目落地。

（二）工業(yè)用地空間分布零散，制造業(yè)產(chǎn)出效率偏低

我市長期自下而上以村鎮(zhèn)為主體的發(fā)展模式造成工業(yè)用地存量規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)破碎、低效使用，在空間上呈現(xiàn)“大分散、小集聚”的特點。工業(yè)用地不成“帶”、工業(yè)不連“片”問題突出，難以形成聯(lián)動效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。經(jīng)分析，我市現(xiàn)狀每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出效率12.59億元，低于深圳的41.3億元、廣州的15.2億元和珠海的13.1億元。

（三）城鄉(xiāng)環(huán)境與服務(wù)品質(zhì)不高，高端要素吸引力不足

我市城市建設(shè)品質(zhì)不高，長期重生產(chǎn)輕生活的發(fā)展模式導(dǎo)致歷史欠賬多，“半城半鄉(xiāng)”的城市形態(tài)制約人居環(huán)境質(zhì)量提升。服務(wù)短板突出，全市公共服務(wù)設(shè)施用地比例低于5%，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等設(shè)施缺口大。配套設(shè)施、環(huán)境質(zhì)量、城市形態(tài)與新企業(yè)和人才的需求仍有差距，為企業(yè)制造配套的生產(chǎn)性服務(wù)與為吸引人才提供的居住與設(shè)施等短板明顯，不利高尖人才、高新企業(yè)、龍頭產(chǎn)業(yè)等高端要素向我市集中。

（四）集體建設(shè)用地比重高，市級統(tǒng)籌工業(yè)用地難

我市集體用地比例高，根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)，集體建設(shè)用地為584平方公里，占全市建設(shè)用地39%；其中村級工業(yè)園163平方公里，占全市現(xiàn)狀工業(yè)用地的36%。建設(shè)用地資源大量掌握在村集體手中，布局分散、權(quán)屬復(fù)雜，極大增加了連片改造的成本和難度，不利我市邁向制造業(yè)強市。

建 議　　

新一輪國土空間規(guī)劃為國土空間布局、政策機制的重構(gòu)，對佛山“制造業(yè)強市”提供了重要機遇。佛山應(yīng)以此為契機，堅持問題為導(dǎo)向，探索國土空間管控新機制、重塑工業(yè)用地空間格局、整合國土空間資源、優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境，促進制造業(yè)長遠發(fā)展。

（一）重塑制造業(yè)空間格局，堅守工業(yè)用地空間

抓住國土空間規(guī)劃契機 科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間

針對我市空間破碎混雜的現(xiàn)狀特征，圍繞“聚沙成塔、聚零為整”的規(guī)劃理念，高質(zhì)量編制國土空間總體規(guī)劃，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。一是嚴格落實“三屏六楔、兩脈兩環(huán)、藍綠成網(wǎng)”生態(tài)安全格局，加強藍綠生態(tài)空間底線的規(guī)劃管控和空間治理，做到“樓不壓水、城不壓山”。探索以耕地集中區(qū)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)空間集中連片，推動生態(tài)空間復(fù)墾復(fù)綠，構(gòu)建高水平生態(tài)空間；二是堅持以人為本，綜合人口分布、資源承載、城市容量等因素，不斷補足增強我市醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、公園綠地等基礎(chǔ)設(shè)施，加強總體層面城市設(shè)計和重點地段、重點區(qū)域的城市設(shè)計，狠抓建筑設(shè)計及建設(shè)，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)生活空間格局；三是推進產(chǎn)業(yè)載體質(zhì)量提升行動，保障工業(yè)用地量的需求，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)推動產(chǎn)業(yè)用地的空間騰挪與集聚，破解產(chǎn)業(yè)用地碎片化困境，構(gòu)建高質(zhì)量生產(chǎn)空間。

抓住灣區(qū)城市群大融合機遇 優(yōu)化制造業(yè)空間結(jié)構(gòu)

聚焦打造面向全球的國家制造業(yè)創(chuàng)新中心、實現(xiàn)從佛山制造到佛山智造的高質(zhì)量發(fā)展總目標。把產(chǎn)業(yè)布局放在粵港澳大灣區(qū)、廣佛都市圈等國家、省重要戰(zhàn)略布局上來，加強與深圳先行示范區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)的戰(zhàn)略互動。統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦及區(qū)位條件，推動中心強核、南北兩極、東西兩翼聯(lián)動發(fā)展格局。中心強核發(fā)揮配套完善、文化深厚優(yōu)勢，推動高端人才集聚、三產(chǎn)集聚發(fā)展；南北兩極發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實、資源豐富特點，聚焦打造戰(zhàn)略高新產(chǎn)業(yè)、高端制造產(chǎn)業(yè)高地；東西兩翼發(fā)揮東鄰灣區(qū)、西聯(lián)粵桂的區(qū)位優(yōu)勢，重點推動區(qū)域物流、專業(yè)市場、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等商流、復(fù)合型經(jīng)濟。

抓住世界制造業(yè)格局重構(gòu)大機遇

像保護基本農(nóng)田一樣保護好工業(yè)用地

結(jié)合我市制造業(yè)發(fā)展目標要求、產(chǎn)業(yè)空間基礎(chǔ)，加強工業(yè)用地需求評估，注重產(chǎn)業(yè)平臺謀劃?？茖W(xué)劃定工業(yè)用地保護紅線，像保護永久基本農(nóng)田一樣保護好450 平方公里工業(yè)用地紅線；結(jié)合佛北戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)園、臨空經(jīng)濟區(qū)等產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)，切實保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；結(jié)合產(chǎn)業(yè)集聚情況及用地保障能力，開展工業(yè)集聚區(qū)劃定工作，制定線路圖和時間表，推動工業(yè)用地向集聚區(qū)聚集，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地連片，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、大型優(yōu)質(zhì)項目儲備用地。

（二）完善政策增存聯(lián)動，拓展制造業(yè)發(fā)展新空間

我市建設(shè)用地存量大增量少，存量的騰挪集聚將成為連片工業(yè)用地重要來源，盤活存量用地也是國土空間規(guī)劃的重要課題。

持續(xù)推進“三舊”改造 盤活存量資源

積極爭取建設(shè)用地增量的同時，加快推進三舊改造，向舊村莊、舊城鎮(zhèn)、破舊廠房要空間。三舊改造工作中，堅持“工改工”為主線，嚴控“工改商住”、防止“工改工”項目地產(chǎn)化，探索“工改商住”向“工改工”的補貼激勵機制，確保在三舊改造過程中工業(yè)用地總量不減、布局有優(yōu)化。

完善“以存促增”政策 撬動流量運轉(zhuǎn)

基于生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)“四集中”的空間戰(zhàn)略，發(fā)揮增量的帶動杠桿作用，積極探索地券交易、區(qū)域生態(tài)補償、三舊改造等創(chuàng)新政策。通過規(guī)劃引導(dǎo)、政策激勵，以增量撬動流量運轉(zhuǎn)，將零散用地不斷向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界騰挪，尤其是向工業(yè)用地集聚區(qū)聚集，促進工業(yè)用地連片整備。

聚焦重大發(fā)展平臺 精準投放用地增量

瞄準目標產(chǎn)業(yè)，精準投放建設(shè)用地增量。一是圍繞中心強核高端人才集聚、三產(chǎn)集聚發(fā)展需要，以向低效存量用地要空間為主，適當投放增量補強，不斷提高強核輻射帶動能力；二是圍繞南北兩極創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、高端制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，引導(dǎo)新增建設(shè)用地向佛北戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)園、臨空經(jīng)濟區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等戰(zhàn)略平臺投放，不斷拓展產(chǎn)業(yè)用地空間；三是圍繞東西兩翼在區(qū)域物流、商務(wù)會展等產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，引導(dǎo)新增建設(shè)用地向重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大商務(wù)會展平臺投放新增建設(shè)用地。新一輪國土空間總體規(guī)劃期間，應(yīng)將不少于50%的新增規(guī)模集中投放到大型工業(yè)平臺及區(qū)域發(fā)展重大產(chǎn)業(yè)平臺內(nèi)。

（三）提升城市形象完善配套服務(wù)，優(yōu)化制造業(yè)發(fā)展環(huán)境

完善城市基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)配套，提升城市空間品質(zhì)，打造高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)空間載體及城市服務(wù)，有利提高人才及產(chǎn)業(yè)鏈吸附能力，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級提供支撐。

完善公共服務(wù)設(shè)施

做好制造業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)支撐

開展存量地區(qū)設(shè)施體檢評估，建立短板設(shè)施靶向供給機制，探索規(guī)劃容積率異地轉(zhuǎn)移、公益超額貢獻獎勵、城市更新和連片整備相結(jié)合等方式，促進設(shè)施“補短板”建設(shè)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，滿足人才落戶扎根對教育、醫(yī)療、文化等基礎(chǔ)要求。

提升城市環(huán)境品質(zhì)

增強對高端人才的吸引力

發(fā)揮佛山自然地理、人文歷史優(yōu)勢，提升城市環(huán)境品質(zhì)。一是打造“嶺南水鄉(xiāng)”。保護佛山江河水系，加強濱水空間管控，結(jié)合市萬里碧道、千畝萬畝公園、水軸線建設(shè)等行動，促進好山好水與城市建設(shè)有機融合；二是傳承廣府歷史文脈。推動水利、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等文化遺存保護與利用，開展歷史文化重點片區(qū)的提升活化，不斷擦亮“歷史文化名城”招牌；三是提升中心城區(qū)品質(zhì)。加強中心城區(qū)城市設(shè)計，強化建筑風(fēng)貌管理，探索建立首席設(shè)計師制度及第三方建筑風(fēng)貌審查機制，持續(xù)提升城市空間性和藝術(shù)性，推進美化綠化行動，提升中心城區(qū)形象。

優(yōu)化全市服務(wù)業(yè)空間布局

強化對制造業(yè)服務(wù)化的支撐

佛山作為制造業(yè)大市，促進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)服務(wù)業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展，對于提升制造業(yè)資源配置效率尤其關(guān)鍵。要充分發(fā)揮現(xiàn)有高新區(qū)、三龍灣、千燈湖、祖廟等服務(wù)業(yè)集聚平臺潛力的基礎(chǔ)上，著眼于市“2+2+4”制造業(yè)集群發(fā)展目標，規(guī)劃建設(shè)相匹配的服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和公共服務(wù)平臺，以高質(zhì)量的服務(wù)業(yè)空間供給支撐制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級和品質(zhì)提升。

（四）加強市級統(tǒng)籌，保障優(yōu)質(zhì)資源合理配置

強化市級規(guī)劃引領(lǐng)作用

確保規(guī)劃目標落地落實

加強市委市政府對市規(guī)委會的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)，增強市規(guī)委會作為市級統(tǒng)籌、規(guī)劃協(xié)調(diào)、建設(shè)把關(guān)的突出作用；堅定維護市級規(guī)劃權(quán)威，加強市級規(guī)劃對全市國土空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴格落實工業(yè)用地保護紅線、工業(yè)集聚區(qū)等規(guī)劃控制要求。通過全市規(guī)劃一盤棋，逐步解決資源配置權(quán)和規(guī)劃權(quán)分散下沉的現(xiàn)狀制約，確保市級規(guī)劃的目標落地落實，市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力進一步增強。

加強土地儲備統(tǒng)籌

保障重大項目產(chǎn)業(yè)用地供給

組織建立全市統(tǒng)一的土地儲備庫，統(tǒng)籌土地收儲整備規(guī)模、空間布局和實施時序。實行儲備土地入庫出庫的統(tǒng)一管理，各區(qū)、鎮(zhèn)政府要依市政府委托承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)土地收儲整備具體工作，推動工業(yè)用地合宗連片，積極拓展產(chǎn)業(yè)空間。儲備用地接受市級部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，提高重大產(chǎn)業(yè)項目的用地保障能力，嚴控產(chǎn)業(yè)項目調(diào)整用途。

加強市級招商用地統(tǒng)籌

推動優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目精準落地

在現(xiàn)有聯(lián)合招商的工作機制基礎(chǔ)上，推進“大招商、招大商”工程，不斷加強市級招商引資在產(chǎn)業(yè)用地上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，嚴格產(chǎn)業(yè)項目準入管理，新建產(chǎn)業(yè)項目原則上一律進入工業(yè)集聚區(qū)，著力推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)項目集中布局。

綜上，通過高水平編制2035年國土空間總體規(guī)劃，促進市域空間格局優(yōu)化，保障優(yōu)質(zhì)資源合理配置；完善城市基礎(chǔ)設(shè)施配套，提升高端要素吸引能力；死守450平方公里工業(yè)用地紅線，做好增量引導(dǎo)及存量活化、推動工業(yè)用地集聚連片；有力提升我市國土空間載體對制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力，將有力落實市委市政府堅持“制造業(yè)強市”戰(zhàn)略部署。

（來源：佛山市2021年自然資源管理與國土空間規(guī)劃專題研討班咨政報告，有刪改）

編輯 | 梁楚靜